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PL 2.646/2020 - Permite a criação de debêntures de infraestrutura - Expansão segundo o princípio do desenvolvimento sustentável - Investimentos para combater a crise COVID-19 - Demanda permanente do setor produtivo por investimento em infraestrutura - Apoio da CNI.

I- Objeto

1- Trata-se de análise jurídica do Projeto de Lei nº 2.646/2020 (PL), que permite que as concessionárias, permissionárias, autorizatárias e arrendatárias emitir debêntures de infraestrutura e destinar os recursos captados especificamente à implementação de projetos de investimento na área de infraestrutura ou de produção econômica intensiva em pesquisa, desenvolvimento e inovação.
1.1. O PL também promove alterações pontuais ao marco legal das debêntures incentivadas e dos Fundos de Investimento em Participações em Infraestrutura (FIP-IE), Fundos de Investimento em Participação na Produção Econômica Intensiva em Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação (FIP-PD&I) e Fundos de Investimento em Infraestrutura (FI-Infra).

II- Análise

II.a) Análise formal

2- Compete à União disciplinar normas gerais sobre contrato administrativo (art. 22, XXVII, da CRFB), bem como criar novos títulos de crédito (art. 22, I, da CRFB), tendo em vista a sua competência para legislar, privativamente, sobre direito comercial.

3- Não há reserva de iniciativa em relação às matérias tratadas na proposição, de modo que esta atende ao devido processo legislativo disciplinado constitucionalmente e foi elaborada sem máculas aparentes de natureza formal.

II.b) Análise material

4- No mérito, o PL é compatível com a Constituição da República, serve aos propósitos de expansão da infraestrutura nacional segundo o princípio do desenvolvimento sustentável, bem como se mostra amplamente favorável ao crescimento da economia nacional e ao atendimento de necessidades coletivas essenciais.

5- Uma pesquisa preliminar aos trabalhos legislativos preparatórios revela que a proposição ora em análise constitui resultado direto de trabalho gestado no âmbito da Comissão da Lei Geral das PPPs, presidida pelo Deputado João Maia.

5.1.A atividade da comissão, que contou com a participação de diversos segmentos da sociedade civil e do governo federal, traz à tona medida legislativa que, circunstancialmente, dá uma resposta imediata à necessidade de fomentar investimentos capazes de combater a crise causada pela COVID-19, mas que, mediatamente, também atende a um objetivo de médio prazo de desenvolvimento de ferramentas incentivadoras da melhoria da infraestrutura nacional.

5.2.A Comissão teve, em especial, a oportunidade e o cuidado de ouvir o setor de infraestrutura, bem como juristas, gestores públicos, investidores, membros do setor produtivo e economistas para, diante da crise econômica deflagrada com a disseminação da pandemia de COVID-19, elaborar medida capaz de alavancar o investimento em infraestrutura econômica e social.

5.3.No caso da infraestrutura social, a preocupação do legislador esteve voltada especialmente para a implementação de estruturas hospitalares adequadas, tão escassas, presentemente, diante da intensidade da propagação do agente etiológico da COVID-19. Como se sabe, um dos principais problemas causados pela pandemia é justamente a incapacidade do sistema de saúde de dar vazão à imensa demanda por atendimentos especializados, que reclamam, em 10% dos casos, a internação em UTIs com o uso de ventiladores próprios, medicações e de equipamentos capazes de estabilizar e fazer frente à denominada síndrome respiratória aguda.

6- A iniciativa legislativa, no entanto, vai além do problema posto pela pandemia e representa uma resposta à demanda permanente do setor produtivo nacional por instrumentos mais seguros, ágeis e menos custosos de investimento em infraestrutura econômica. Daí que, por disposição expressa da proposição, passam a ser tratados como investimentos em infraestrutura (e a gozar de tratamento fiscal favorecido) os investimentos em: a) iluminação pública; b)  eficiência energética; c) resíduos sólidos; d) presídios; e) unidades socioeducativas; f) unidades educacionais; g) unidades de saúde; h) petróleo e gás natural; i) telecomunicações; j) unidades de conservação ambiental; l) habitação; m) mobilidade urbana e logística; n) infraestrutura hídrica; o) revitalização de bacias hidrográficas.

7- Nesse cenário, o PL, dotado de triplo objetivo, visa, resumidamente: (i) à criação de uma nova modalidade de títulos da dívida, as debêntures de infraestrutura; (ii) à promoção de alterações no marco legal das debêntures incentivadas; (iii) à eliminação de barreiras para a operação de fundos de investimento em infraestrutura, a saber, os Fundos de Investimento em Participações em Infraestrutura (FIP-IE), os Fundos de Investimento em Participação na Produção Econômica Intensiva em Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação (FIP-PD&I), bem como os Fundos de Investimento em Infraestrutura (FI-Infra).

Cabe analisá-los, um por um.

8- Quanto às debêntures de infraestrutura, o PL tem o propósito de incentivar a maior participação dos investidores pessoas jurídicas, nomeadamente os investidores institucionais em projetos de infraestrutura.

8.1.Como forma de atrair os investimentos, o projeto de lei permite a realização de vantajoso planejamento fiscal para os emissores das debêntures, criando, assim, uma sanção de natureza premial.

8.2.De acordo a justificação acostada à proposição, as pessoas jurídicas emissoras de debêntures de infraestrutura, a saber, sociedades de propósito específico, concessionárias, permissionárias, autorizatárias ou arrendatárias, poderão deduzir do lucro, na determinação do lucro real e da base de cálculo da CSLL, “o montante equivalente a 30% do valor dos juros pagos no exercício, sem prejuízo da dedução dos juros pagos ou incorridos na forma da legislação em vigor. A exclusão será majorada para 50% caso a debênture vise financiar projetos de desenvolvimento sustentável (os chamados greenbonds)”.

8.3.Os incentivos fiscais, como se vê, são consideráveis, especialmente se a infraestrutura tiver preocupações com a preservação ambiental.

8.4.Como se percebe, as debêntures, nesse contexto, poderão “fomentar o investimento de agentes de mercado que internacionalmente detêm forte atuação no setor de infraestrutura, sem, contudo, conceder um duplo benefício tributário a tais investidores, evitando, assim, uma renúncia fiscal excessiva e pouco transparente”.

8.5.Se, de um lado, a proposição pretende conferir tratamento fiscal benéfico e incentivar os investimentos em infraestrutura, de outro, disciplina normas anti-elisivas para que sejam evitados planejamentos tributários agressivos.

8.6.Mantém-se, de qualquer sorte, um nível mínimo de segurança jurídica para os contribuintes, que, de qualquer modo, poderão se valer de consultas de fato dirigidas à Receita Federal do Brasil.

8.7.O projeto autoriza, a par disso, que as debêntures de infraestrutura possam concorrer para a composição dos fundos de investimento previstos no art. 3º da Lei nº 12.431, de 2011.

9- A seu turno, no tocante à alteração das debêntures incentivadas, o PL as caracteriza como um importante instrumento de democratização no acesso ao mercado de capitais. Daí a razão pela qual propõe a expansão de seu alcance, bem como medidas para contornar o esgotamento da capacidade de angariar recursos presentes no ordenamento vigente.

9.1.Resumidamente, o projeto disciplina a ampliação do prazo para demonstração dos gastos, despesas ou dívidas passíveis de reembolso a partir da sua oferta pública.

9.2.O vigente prazo de 24 (vinte e quatro) meses vem sendo considerado por demais exíguo quando comparado aos prazos dos empreendimentos de infraestrutura, fato que projeta a diminuição das possibilidades de reembolso e majora os riscos de retorno.

9.3.O resultado desses incentivos inadequados por ora vigentes repercute no mercado pela disponibilização de juros menos recompensadores (taxas menores de retorno).

9.4.Assim, como bem pondera a justificação, “a ampliação escalonada em até 60 meses para o reembolso visa a garantir que novas “debêntures incentivadas” sejam, de fato, dirigidas a novos investimentos no setor de infraestrutura e não apenas incentivar o direcionamento de recursos obtidos com as emissões para gastos passados”.

10- Finalmente, quanto aos Fundos de Investimento em Participação em Infraestrutura e Fundos de Investimento de em Infraestrutura, o PL sistematiza tais investimentos, supre lacunas legais e pretende dar níveis maiores de segurança jurídica aos investidores.

10.1.As principais alterações propostas podem ser assim enumeradas: (i) a ampliação e uniformização do rol de áreas de infraestrutura, que passam a abarcar as áreas de iluminação pública, eficiência energética, resíduos sólidos, petróleo e gás natural, telecomunicações, unidades de conservação ambiental (como parques concedidos), habitação e a área propriamente de “infraestrutura social” como presídios, unidades socioeducativas, unidades educacionais e unidades de saúde; (ii) positivação da possibilidade de investimento em projetos relicitados; (iii) ampliação do prazo de integralização de cotas e para o enquadramento dos fundos; (iv) revogação dos parâmetros de participação mínima, de concentração máxima de cotista e de rendimentos auferidos e (v) alteração do valor de referência, de modo a criar melhores condições para Fundo Incentivado de Infraestrutura (FI-Infra) possa ter a flexibilidade necessária para manter o seu enquadramento no caso de aumento ou diminuição de seu patrimônio líquido.

III - Conclusão

11- Por todo o exposto, o parecer é no sentido da inexistência de óbices jurídicos constitucionais, formais ou materiais, à aprovação da proposição.

11.1.Do prisma material, o PL é, ainda, conveniente para o setor produtivo, de modo que merece os esforços da CNI para que venha a ser convertido em lei.

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Alexandre Vitorino Silva é advogado da CNI